作者：中国社会科学院工业经济研究所 周民良
“十三五”规划的制定时期，恰恰与“四个全面”重大战略的提出和推进时期交织在一起。笔者认为，“十三五”规划的制定，将会为“四个全面”的贯彻落实提供较大空间；而“四个全面”重大战略的提出，将会在规划制定内容、制定方式、制定规范上推动和引领“十三五”规划的变革。
党的十八大以后，以习近平为总书记的党中央推出了一系列重大的举措，对于我国经济与社会发展产生重要而深远的影响。“四个全面”重大战略部署的提出，成为中国共产党执政兴国的行动指南。在“十三五”规划紧锣密鼓制定之际，笔者认为，把“四个全面”重大战略部署应用于“十三五”规划制定全过程，以保障“十三五”规划制定的科学性、合理性与有效性。
“四个全面”将会引领和规范中国经济社会发展方向和全局
“四个全面”包括全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，是以习近平为总书记的党中央在十八大以后逐渐提出和不断完善的治国理政方略。“四个全面”重大战略的提出，标志着中国共产党治国理政理论的新发展。“四个全面”重大战略的提出，将对中国共产党的执政思路产生深远影响，也将成为建设和发展中国特色社会主义的长期指导方针与行动指南。“四个全面”是中国共产党长期执政兴国的重大方略，将会引领和规范中国经济社会发展方向和全局。在各个地区、各个行业、各个层面深入贯彻落实 “四个全面”重大战略部署，是建设和发展中国特色社会主义的客观要求。执政党的行动，也必将在国民经济与社会发展规划中加以体现。在“十三五”规划编制中毫不动摇地深入贯彻落实“四个全面”重大战略部署，符合执政党愿望、国家发展需要和广大民众期待，既理所应当也势成必然。
“十三五”规划要贯彻“四个全面”重大战略部署
“十三五”规划的制定时期，恰恰与“四个全面”重大战略的提出和推进时期交织在一起。笔者认为，“十三五”规划的制定，将会为“四个全面”的贯彻落实提供较大空间；而“四个全面”重大战略的提出，将会在规划制定内容、制定方式、制定规范上推动和引领“十三五”规划的变革。
（一）用全面建成小康社会目标统领“十三五”规划制定
第一，在经济发展上有新图景。在经济发展进入新常态、前期刺激政策需要消化、生产成本较大幅度上升的情况下，出口拉动经济的作用将进一步弱化，依赖投资扩张的效率又难以提高，受制于价格、收入等消费因素拉动经济的力量难以爆发式增长，因而可以预期“十三五”时期的经济增速可能会低于“十二五”时期。但蹲下来是为了跳得更高。顺应规律的适度调整，对经济增长形态、增长方式的适度转换，有利于在稳定市场预期情况下培育创新耐心，从而有利于夯实持久竞争力。在“十三五”时期，可以适度弱化、淡化增长速度指标，更加关注结构升级指标、经济健康指标和民生改善指标。改革、转型、安全、民生等指标走势，应该是对“十三五”时期发展成就的更好衡量。预期经过一系列努力，“十三五”时期我国将会继续保持一个新兴大国的增长趋势，中国经济在全球经济中的比重进一步提升，中国经济与美国经济的相对差距有所缩小，中国经济在全球的影响力进一步扩大。尤其是，经过“十三五”的转换，中国能够蓄积未来进一步成长的动力。
第二，在产业转型升级上有新思路。在党中央、国务院的高度重视下，工信部出台了《中国制造2025》文件，明确了推动制造业转型升级的路线图和时间表。在明确转型升级的方向和评价转型升级结果时，技术专利、产品质量、产品品牌等指标，实用有效也切实可行。目前的产能过剩尽管造成企业的赢利水平下降，但是也有利于强化企业的市场竞争，倒逼企业转型升级。在进行产业转型升级规划时，要构筑平衡的激励与约束政策体系，形成有利于转型升级的市场环境与社会环境，不能轻易采用刺激政策，动摇企业的转型升级信心和决心。
第三，解决制约经济社会发展中的突出问题有新举措。以往的各类发展规划在解决问题上展开不够，缺乏深刻分析，或者高高举起轻轻放下，导致问题得不到有效解决甚至于积少成多。比较典型的，就是地方债务问题在以往的各类规划中很少提及。在出台投融资平台的相关政策时，客观存在激励过度而约束不足的问题，责权利严重不对称，政策形成、政策出台、政策实施存在大量弊端，导致政策实施后正面作用不明确，负面作用越来越突出。调研发现，不少县及县以下的地方投融资平台因形象工程、政绩工程，带来严重的债务问题，有些融资平台付息尚可还本无力。笔者认为，对投融资平台问题视而不见，以拖待变，会累积更大的金融风险。建议在新一轮规划编制中，要有财务金融专家参与，专门制定解决地方债务问题的专项规划，对县及县以下以及实体经济发展不好地级市的投融资平台，形成解决问题的整体思路，硬化信贷约束，以防止出现系统性和区域性金融风险。
第四，在改善民生方面要有新进步。以往的诸多规划关注民生较少，也是导致各地在产业发展的同时出现生态恶化、民众利益受损的重要源头。改善民生，可以提高消费在促进经济增长中的作用，改变经济增长过于倚重于投资的不良偏向；可以满足人民不断增长的物质和文化需要，实现中国特色社会主义的根本目标；可以构筑健康的可持续发展形态，促进人与自然和谐相处与生态环境不断好转；可以减少贫困和社会不公，有利于增进全社会“命运共同体”意识。在“十三五”规划制定中，列入民生改善目标与行动举措十分必要。
（二）“十三五”规划制定与实施应体现全面深化改革的整体思路
全面深化改革，可更好地构筑 “十三五”经济社会发展的动力机制，进一步增强中国的自主发展能力。应该把全面深化改革思路贯穿其中，正确处理好以下几个方面的关系。
第一，明确党对规划工作的制定与管理权。中国共产党是执政党，理顺党政关系应该从规划工作开始。首先，加强党对经济工作的领导应该首先体现为党对规划制定的领导。在我国，党管全局、管长远、管战略、管综合，而规划工作本身具有全局性、长远性、战略性、综合性，与党的角色定位相一致。其次，党管规划、政府负责实施体现了党政分工合作的原则。中共中央在确定下一年度大政方针和政策走向时与中央政府一个部门的中长期规划 “对表”或者“协调”，还是由中共中央制定中长期发展规划以实现中央大政方针短期与中长期的协调，两种模式值得比较。笔者认为，前一种模式显然不大合理。再次，由中共中央制定中长期规划有利于理顺管理体制。以往规划制定与管理权过于集中于一个政府部门，规划制定与规划实施、项目列举与项目组织、政策出台与政策执行高度重合，造成规划、项目、政策组织的一条龙封闭式运行，极易形成复杂而不透明的管理关系，不是一种科学的制度安排。党管规划则体现改革思维，这是理顺党政管理体制的必要步骤。规划制定是阶段性工作，规划实施是常规性工作，规划制定对规划实施提出要求，规划实施是为了实现规划意图，党政分工基本清楚，符合规划制定与实施、决策与执行的“两权分离”，且合乎党与政府的各自工作定位。
第二，理顺中央与地方的关系。以往的规划制定时，对于中央应该做什么、地方应该做什么，乃至于中央政府哪个部门应该做什么，缺乏明确界定。在“十三五”规划编制中，应该把中央与地方的各自权限作相对明确的界定。“十三五”规划是中央制定，但需要各地配合加以实施。“十三五”规划应该重视理顺中央与地方的管理关系，相关规划不应导致新一轮的“跑部钱进”。按照规划要求，中央主要负责解决共性问题、全局性问题和跨地区问题，地方解决事关本地发展和建设的其它问题，这需要界定中央与地方的财权与事权。在新一轮五年规划制定与实施中，还涉及对以往规划中相关政策的评价和判断。有些政策可以沿用的，经过研究明确沿用的范围和约束条件；有些不适用的，应该加以及时撤销。
第三，注意发掘地方的改革创新经验。改革开放以后，我国注意发掘了不少改革经验，总结了温州模式、苏南模式、深圳模式等，对于全国的改革开放起到推动和典型示范作用。在新时期制定和出台 “十三五”规划时，要注意发现各地的改革创新好经验、好做法。尤其是，注重发现各地转型升级的好典型。理论工作者和新闻媒体更加注重调查研究，注意发掘、总结和提炼各地在推动“十三五”规划改革、发展、创新有益的案例。
第四，注重深化规划体制改革。规划体制的改革已经提出并写入2014年的中央经济工作会议文件，一些地方政府在编制“十三五”规划时，也开始了多规合一的探索。在“十三五”规划编制中，应该体现“多规合一”的思维，探索适应经济社会发展要求的规划体制改革新思路、新方法、新目标，编制出既符合改革要求又适应中国经济新常态条件下实际需要的新规划。
（三）把“十三五”规划建立在依法制定和依法推动的基础上
加强党对经济工作的领导，就应该正确认识和牢固树立党对经济工作领导的权威性。笔者建议，应该在充分酝酿的基础上，出台《中共中央关于国民经济与社会发展第十三个五年规划的决议》，并出台《国民经济与社会发展第十三个五年规划》文本，指导、规范、敦促中央政府实施好“十三五”规划。“十三五”规划的制定与实施，离不开人大、政协等权力机关和团体的支持。应该发挥政协经济委员会专家众多的特点，为“十三五”规划的制定与实施建言献策；“十三五”规划应该广泛汇集民意，体现用之于民也取自于民的思想，应该在制定初期、制定过程和规划初稿形成后，广泛征求民众和专家的意见和建议。在规划执行中间和执行期末，全国人大也应该组织相关力量加强对“十三五”规划实施的评估。
（四）“十三五”规划制定应该贯彻从严治党的要求
加强党对经济工作的领导，也应该体现在加强党对规划工作的领导上。在具体的规划制定程序上，要加强党的领导，贯彻落实好从严治党的一系列要求。要把“三严三实”原则贯彻到规划工作全过程，在思想上绷紧法纪之弦，在原则上确定行为红线，在工作上明确规则界限，坚决制止乃至杜绝规划制定中的腐败行为。要公开和透明地执行规划单位遴选程序，完善规划评价体系，形成有效竞争的规划编制模式，逐渐形成规划编制优胜劣汰的竞争秩序。要加强对规划调研、制作、完善、修改、评审等环节的管理，创造更加风清气正的规划编制局面。